Columnas de Opinión / Natalia Veloso / EL REBROTE DEL SARAMPIÓN Y EL ROL DEL ESTADO EN LA POLÍTICA PÚBLICA DE VACUNACIÓN

21/12/2025

Dra. Natalia Veloso*

1. Planteo: El retorno de un viejo enemigo y el desafío a las libertades

La historia de la salud pública en Uruguay ha estado marcada por hitos de inmunización que posicionaron al país como un referente regional. Sin embargo, al promediar la década de 2020, el resurgimiento de enfermedades que se consideraban controladas, como el sarampión o la tuberculosis, ha planteado un escenario novedoso. A diferencia de lo ocurrido con el SARS-CoV-2 en 2020 —donde la incertidumbre nacía de la novedad del virus y la ausencia de vacunas—, el rebrote del sarampión en 2025 presenta un desafío de naturaleza distinta: la gestión del riesgo ante el descenso de las tasas de vacunación y la aparición de brotes en poblaciones vulnerables y adultos con esquemas incompletos.

La transmisibilidad del sarampión es, por definición, superior a la de la mayoría de los virus respiratorios conocidos. Esta característica determina que, ante la aparición de casos, la única forma de evitar una rápida dispersión sea la intervención enérgica del Estado. En este contexto, vuelven a cobrar vigencia los debates sobre la limitación de libertades individuales. ¿Hasta dónde puede el Estado obligar a un ciudadano a inocularse? ¿Es lícito impedir el acceso a centros educativos o laborales a quienes no acrediten la inmunidad contra el sarampión u otras vacunas?

La respuesta a estas preguntas involucra un análisis eminentemente jurídico que complementa necesariamente a los aspectos médicos y epidemiológicos del problema. Las medidas adoptadas suponen la limitación de derechos elementales como la libertad de circulación, el derecho al trabajo o la autonomía de la voluntad. Por ello, es necesario analizar si el marco legal uruguayo —diseñado hace casi un siglo— sigue siendo la herramienta idónea para gestionar una crisis de higiene pública en la modernidad.

2. Los cometidos esenciales y las potestades exorbitantes en la sanidad

Para comprender las potestades que tiene el Estado ante un rebrote de sarampión, debemos recurrir a la teoría clásica de los cometidos estatales. Las potestades de la Administración Pública no son siempre las mismas, sino que varían según la naturaleza de la actividad que se desarrolla.

La doctrina uruguaya ha clasificado históricamente a la higiene pública como un "cometido esencial". Esta categoría agrupa a aquellas materias que, por su importancia estratégica para la supervivencia del colectivo y el mantenimiento del orden social, no pueden ser delegadas a terceros ni abandonadas por el Estado. Al igual que la seguridad interior o la defensa nacional, la protección de la salud colectiva frente a epidemias hacen a la esencia misma del Estado nación.

En este escenario, el individuo se encuentra en una situación de "sujeción" frente a las potestades exorbitantes que se le conceden al Estado para poder ejecutar esos cometidos, tales como la posibilidad de utilización de la fuerza, la privación de la libertad ambulatoria, etc.

Este rol del Estado como ejecutor de los cometidos esenciales, muchas veces pasa desapercibido frente al modelo más visible de "Estado prestador", que asegura servicios públicos (luz, agua, transporte) y sociales (educación, asistencia médica o seguridad social).

Y es por ello que el ciudadano del Siglo XXI, habituado a ver al Estado únicamente como un prestador de servicios y garante de derechos, a menudo observa con incredulidad el ejercicio de estas potestades estatales coercitivas propias de los cometidos esenciales. Las preguntas que se escuchan habitualmente son ¿puede el MSP obligarme a vacunarme contra el sarampión?; ¿puede obligar a los menores de edad cuando los padres no estén de acuerdo?  

Es probable que esta pregunta genere más dudas en las nuevas generaciones que en las que los precedemos, habituados a la práctica casi incuestionada de que se nos vacunara en fila en los centros escolares sin presencia de nuestros adultos responsables y sin que existieran desacuerdos culturales significativos al respecto.

Sin embargo, incluso para un nuevo modelo cultural, las respuestas que da nuestro ordenamiento a estas preguntas, a pesar de lo contraintuitivo que pueda parecer, son bastante más restrictivas de las libertades de lo que el ciudadano promedio pueda imaginar.

En efecto, la pasada crisis del Sars Cov-2 ha forzado a las autoridades a "desempolvar" viejas discusiones sobre las potestades del Estado en materia de higiene pública y sobre todo, sobre la vigencia y factibilidad de aplicar la vieja Ley de Salud Pública N° 9.202.

3. El marco legal: La Ley N° 9.202 de 1934

La Ley N° 9.202, promulgada el 12 de enero de 1934, ha regulado la salud pública desde hace casi 100 años en Uruguay y ha permitido sortear otras epidemias tales como la del cólera en los 90 hasta la pandemia de COVID de 2020.

Esta norma, que otorga potestades exorbitantes al Poder Ejecutivo y al Ministerio de Salud Pública en materia de higiene pública, es hija de su tiempo, un tiempo donde para el Estado no era tan novedoso tener que controlar y combatir epidemias o rebrotes de enfermedades infectocontagiosas. Es justamente para ello, que dicha norma jurídica, otorga potestades exorbitantes al Estado en la materia, alguna de las cuales se verán a título de ejemplo seguidamente.

3.1. La potestad de adoptar medidas precautorias (Art. 2. Num. 1)

La ley habilita al Ministerio de Salud Pública a disponer "la adopción de todas las medidas que estime necesarias para mantener la salud colectiva". Esta redacción, deliberadamente amplia (cláusula general de policía sanitaria), otorga al Poder Ejecutivo la flexibilidad necesaria para actuar ante una amenaza dinámica.

En la crisis del sarampión, esto faculta al MSP para:

a)Decretar la obligatoriedad de dosis adicionales de la vacuna SRP (Sarampión, Rubéola y Paperas).

b)Establecer la obligatoriedad de presentar el certificado de vacunación vigente para el ingreso a cualquier establecimiento público o privado.

c)Disponer la suspensión temporal de actividades en zonas donde el índice de transmisión ponga en riesgo la capacidad de respuesta sanitaria.

Es relevante notar que la ley no establece una facultad discrecional que el Ministerio "puede" o "no" usar según su voluntad política; el inciso segundo del Art. 2 especifica que ante la amenaza de enfermedades infectocontagiosas, el Ministerio "adoptará de inmediato las medidas conducentes a mantener indemne el país o disminuir los estragos de la infección.” Lo que no parece ser simplemente una potestad, sino un mandato legal imperativo a las autoridades públicas.

3.2. El auxilio de la fuerza pública (Art. 2. Num. 2)

Uno de los puntos más polémicos de la ley es la habilitación del uso de la fuerza para garantizar las medidas que se adopten en caso de epidemia o de amenaza de invasión de enfermedades infectocontagiosas. A la posibilidad sumamente amplia de adoptar todo tipo de medidas, la Ley 9.202 adiciona que el Poder Ejecutivo dispondrá la intervención de la fuerza pública para "garantir el fiel cumplimiento de las medidas dictadas".

Esto significa que, si una persona infectada con sarampión se niega a cumplir con el aislamiento domiciliario, o si un establecimiento privado se niega a aplicar los protocolos sanitarios, el Estado tiene la potestad legítima de intervenir mediante el Ministerio del Interior para forzar el cumplimiento. Esta potestad exorbitante es lo que diferencia a una recomendación sanitaria de una medida de orden público.

3.3. El aislamiento forzoso y la restricción de movimiento (Art. 2, Num. 3)

El sarampión requiere una vigilancia estricta de los contactos. La Ley habilita al Ministerio a "aislar forzosamente a personas que por sus condiciones de salud puedan constituir un peligro colectivo". En términos jurídicos, esto justifica la imposición de cuarentenas obligatorias a quienes, habiendo estado expuestos al virus, no acrediten inmunidad.

3.4 Protocolos obligatorios para el sector público y privado (Art. 2 Num. 4)

También la norma prevé que compete al Ministerio “La determinación de las condiciones higiénicas que deben observarse en los establecimientos públicos o privados o habitaciones colectivas, tales como cárceles, asilos, salas de espectáculos públicos, escuelas públicas o privadas, talleres, fábricas, hoteles y todo local de permanencia en común, etc., disponer su inspección y la vigilancia del cumplimiento de lo dispuesto. El Ministerio de Salud Pública, ejercerá sobre los Municipios superintendencia en materia sanitaria”.

3.5 Vacunación obligatoria (Art. 2 num 5)

La Ley N° 9.202 en su art. 2 num. 5 dispone que compete al Ministerio de Salud Pública “Difundir el uso de las vacunas y sueros preventivos como agentes de inmunización, imponer su uso en casos necesarios y vigilar el cumplimiento de las leyes que imponen la obligatoriedad de vacunación y revacunación antivariólica. El Ministerio de Salud Pública contraloreará la preparación oficial y privada de sueros y vacunas” (destacado nuestro).

Quiere decir, que la ley le otorga competencia al Ministerio para imponer la vacunación, sin necesidad de dictar una nueva ley en tanto es la propia legislación, la que le otorga dicha competencia al Ministerio. Asimismo, la incorporación de vacunas obligatorias mediante decreto es una práctica habitual en nuestro país que no ha recibido reparos hasta el momento^[1].

Sin perjuicio de ello, el decreto ley Nº 15.272 de 4 de mayo de 1982 dispuso "Declárase obligatoria la administración a la población de las vacunas que a continuación se detallan: Antidiftérica, Antiparotidítica (Paperas), Anti Pertusis (Tos Convulsa), Antipoliomelítica, Antirrubeólica, Antisarampionosa, Antitetánica y Antituberculosa"  (art. 1º).

Por su parte, el Decreto Nº 204/982 de 15 de junio de 1982 creó el "Certificado Esquema de Vacunación" (art. 1º), el cual se exige entre otras cosas, para cobrar la asignación familiar, para ingresar a la enseñanza pública, para obtener el carné de salud, entre otros.

Las vacunas incluidas en el Certificado Esquema de Vacunación, han sido modificadas por el Decreto Nº 153/008 de 6 de marzo de 2008, Decreto Nº 453/011 de 19 de diciembre de 2011 y Decreto Nº 30/012 de 3 de febrero de 2012. Asimismo, por Decreto del Poder Ejecutivo de 25 de noviembre de 2025 se amplió el esquema incluyendo las vacunas antimeningocócicas (MenB y MenACWXY), la hexavalente y la del virus del papiloma humano (VPH).

4. La Higiene Pública como límite a los derechos individuales

El fundamento de estas medidas es la concepción de la higiene pública como un "bien jurídico superior". En Uruguay, se entiende que el derecho a la salud no es solo individual (el derecho a ser atendido), sino colectivo (el derecho a que la sociedad no se enferme).

A nivel internacional, los movimientos antivacunas han intentado apelar a la libertad de conciencia o al derecho a la integridad física para evitar la vacunación. No obstante, en el ordenamiento uruguayo, la obligatoriedad de las vacunas se fundamenta en que el acto de no vacunarse no es una decisión privada, sino que afecta el "orden público sanitario".

Al no vacunarse, el individuo disminuye la inmunidad de rebaño y pone en riesgo a terceros y a las poblaciones más vulnerables (neonatos, personas inmunodeprimidas o adultos mayores). Por tanto, la Administración tiene el deber de intervenir. La Ley 9.202 y los decretos reglamentarios del Plan Nacional de Vacunación establecen que la inmunización es un deber del ciudadano, y el incumplimiento puede derivar en sanciones administrativas o prohibiciones de ingreso a instituciones educativas.

5. El rol del Poder Ejecutivo frente a otros Poderes

La razón por la que el legislador de 1934 ha puesto estas facultades en manos del Poder Ejecutivo y no del Legislativo, responde a la necesidad de celeridad y eficacia. A modo de ejemplo, una epidemia de sarampión no podría esperar los tiempos de un debate parlamentario para cerrar una frontera o disponer un cerco sanitario y es por ello, que el legislador entiende pertinente dejar resuelto el punto, y ponerlo en manos del Poder Ejecutivo, que puede conducir la crisis mediante Decretos o resoluciones, dictadas al amparo de este marco legal.

La conducción del Gobierno en tiempos de crisis sanitaria se ve reforzada por esta estructura legal. El MSP actúa como la autoridad técnica de referencia, y sus resoluciones adquieren una fuerza ejecutiva inmediata. Esto evita el vacío de poder y asegura que la respuesta a la enfermedad sea técnica y no puramente política.

6. Conclusión: Hacia una cultura de responsabilidad colectiva

El rebrote de sarampión en 2025 en Uruguay ha puesto a prueba no solo el sistema de salud, sino la solidez de sus instituciones jurídicas. La adaptación de las viejas "potestades exorbitantes" a la realidad actual demuestra que el Estado uruguayo posee las herramientas necesarias para proteger a su población, siempre que exista la voluntad política de aplicarlas.

Este rebrote de viejas enfermedades infectocontagiosas, reabre el debate y la tensión sobre la obligatoriedad de la vacunación y las libertades individuales y nos obliga a volver a pensar y a tomar dimensión de la naturaleza colectiva de la salud.

Creemos que el ordenamiento jurídico, a través de la Ley 9.202, ofrece no solo un marco, sino también un equilibrio adecuado entre ambos bienes a tutelar. Por un lado, otorga al Estado el poder de coacción necesario para poder ejecutar el cometido esencial, pero por otro, lo limita estrictamente al ámbito de la higiene pública y la prevención de enfermedades.

Para los ciudadanos, el camino es la regularización de sus esquemas vacunales. El Estado, por su parte, debe seguir ejerciendo su rol de custodio de la salud colectiva, utilizando sus potestades para garantizar y proteger la salud de toda la población.

*Doctora en Derecho, Máster en Derecho Administrativo y Económico, Directora Maestría Derecho Administrativo UM, Profesora Adjunta Derecho Administrativo UDELAR

 

[1] En el año 2005 se incorporó como obligatoria la vacunación contra hepatitis B en personal de salud mediante el Decreto DEL Poder Ejecutivo N° 317/005.